주공·토공 ‘先조정-後통합’ 진행?

양 공사 중복사업, “개발경쟁으로 더욱 확대될 것”

[프라임경제] 대한주택공사와 한국토지공사의 통합 방식이 ‘선(先)구조조정-후(後)통합방식’으로 진행돼야한다는 주장이 제기됐다. 14일 국토연구원이 주최한 ‘주공·토공 선진화를 위한 공개토론회’에서 발표된 자료에 따르면 이 같은 주장은 양 공사의 기능을 재정립하고, 조직 및 인적 구조조정을 거친 후 양 공사를 별도로 존치하는 방안이다. 즉 양 공사의 설립목적이 상이한 만큼 본연의 설립목적에 충실하도록 기능을 재정립해 존치해야한다 것이다.

국토연구원 김근용 연구위원에 따르면 양 공사의 통합은 공적기능을 중심으로 양 공사의 기능을 재정립해 민간이 효율적으로 수행할 수 있는 기능 및 업무는 민간에 이양해야한다. 결국 주공은 저소득층 주거복지 및 주거환경개선사업 등 시장실패의 보완자로서 역량을 강화하고 토공은 토지를 매입·관리·개발하는 공급자로서 토지시장 조절기능을 강화해야한다는 주장이다.

◆주공·토공, “지속적인 손실발생”

주공의 주 사업 영역은 소형 공공분양주택 및 국민임대주택 등 주택 건설과 자체사용 목적의 주거용 택지개발이다. 설립 이래 공급주택의 약 53%(호수 기준)를 임대주택으로 공급하고 있지만 국민임대주택 등 임대사업 부분에서는 지속적으로 손실이 발생하는 상황이다.

토공 역시 주 사업 영역은 택지개발, 산업단지 개발, 토지비축 등으로 주거용 택지개발이 매출액과 매출이익의 대부분을 차지하고 있다. 그러나 산업단지나 토지비축 부분에서의 매출액은 낮은 편이다.

총자산은 2001년 주공 14조원, 토공 15조원 수준에서 2007년 각각 51조원, 33조원 수준으로 크게 높아졌다. 이는 주공의 경우 분양택지 및 국민임대주택, 토공의 경우 혁신·행복도시 보유토지 증가 등에 기인한 것으로 분석된다.

그러나 주공은 총 자산의 47%(23.9조원)가 고정자산(임대주택)으로 구성되어 있으며, 유동자산(건설 중인 주택·택지)이 37%(18.8조원)를 차지해 자산 유동성이 상대적으로 낮다는 평을 받고 있다. 토공도 총 자산의 95%(31.8조원)가 유동자산으로 구성되어 있으며, 총 자산의 88%(29.4조원)가 토지로 단일화된 재고자산이다.

2007년까지 주공의 경우 정부지원액이 수입에서 높은 비중을 차지하고 있으나, 토공은 정부지원액이 2005년 이후 전무하다. 즉 주공의 경우 매년 약 1조원의 정부출자금, 정부보조금 등 정부지원을 받고 있지만 토공의 경우 2004년까지 정부출자금 형태로 100억원의 정부지원을 받고 2005년부터는 정부지원을 받지 않은 상황이다.

◆과다채무, “동반부실 이어지나?”

일부에서는 양 공사의 통합시 과다 채무로 인해 재무적으로 동반 부실에 빠질 수 있다는 가능성을 제기했다. 실제로 통합시 총자산 84조원, 부채 67조원의 거대 공사가 탄생해 재무위험이 증가할 수도 있다. 또한 장기적으로 이자보상배율은 1.0 수준으로 하락해 정부지원이 없이는 정상적인 경영활동을 유지하기가 어렵다는 견해도 제시된다.

아울러 당초 지방이전계획(주공-진주, 토공-전주)의 차질에 따른 지자체간의 갈등도 우려되며 조직갈등에 따른 비효율성과 통합비용 발생에 대한 문제점도 부각될 수 있다. 특히 현재는 통합 반대 측 직원 및 노조의 반발이 극대화된 상황으로 양 공사의 문화가 상이해 통합시 조직갈등이 예상된다.

<자료 / 국토연구원>

◆중복사업, “갈수록 늘어날 것”

그동안 양 공사의 기능중복에 대한 문제점은 지속적으로 제기됐다. 특히 지속적으로 사업영역을 확장하면서 많은 부분에서 업무가 중복되고 있는 상황. 실제로 주공의 국민임대주택 건설·관리와 주거환경개선사업, 토공의 토지비축·관리 및 개성공단·경제자유구역 개발사업 등을 제외한 대부분의 영역에서 업무가 중복되고 있는 실정이다.

구체적으로 살펴보면 택지개발에 있어 국토해양부는 개발면적 100만㎡를 기준으로 제시했으나 양 공사는 일부사업을 개발면적에 관계없이 진행하고 있다. 주공은 파주운정지구 등 23개 지구를 100만㎡ 이상으로 개발, 토공은 사천용현지구 등 4개 지구를 100만㎡ 이하로 개발한 것.

또한 주공은 전주첨단산업단지조성사업, 강릉종합유통단지조성사업 등 산업단지 및 유통단지 조성사업에 참여한 반면 토공은 비축용 임대주택건설사업, 서울 행당지구 도시재정비사업 등 임대주택사업과 도시재생사업에 참여한 바 있다.

2007년 12월 기준으로 주체별 광역재정비촉진사업 총괄사업관리자 지정지구수를 살펴보면 주공이 11개소, 토공이 6개소이며 복합단지개발 PF사업에서는 토공이 총 7건, 주공이 총 2건의 사업을 수행하고 있다.

특히 주거용 택지개발부문에서의 업무중복은 증가하는 추세다. 택지개발부문은 2000년에는 매출액에서 차지하는 비중이 주공 6.7%, 토공 76.0% 였으나 2007년에는 주공은 매출액의 31%, 매출이익의 65%를 차지하고 있으며, 토공은 각각 85%를 차지하고 있는 상황.

이에 김 연구위원은 “앞으로도 주공과 토공의 업무중복이 지속될 가능성이 높을 것”으로 판단했다. 이제까지 양 공사가 큰 역할을 해 왔던 신도시개발사업이 주택보급률의 증가, 인구·가구증가율의 감소, 대도시권의 과도한 확장 등으로 한계에 도달하면서 도시개발 및 정비부분에서 경쟁이 심화됨에 따라 업무중복성이 확대될 것으로 예상한 것이다.