[개헌 요점②] 지방분권국가 선언…토지공개념·농업권 도입

[프라임경제] 개헌 윤곽이 드러나고 있다. 지방분권을 지향하는 국가임을 천명하는 등 지방자치가 실질적으로 강화되고, 경제 분야에서는 '토지 공개념' 등을 명시, 경제민주화의 실질화를 추구한다.

21일 조국 청와대 민정수석과 진성준 정무기획비서관·김형연 법무비서관은 문재인 대통령이 발의할 개헌안 중  지방자치와 경제 부분의 주요 내용을 공개했다. 전날 전문과 기본권 부분의 내용 설명을 한 데 이은 것이다.

조 수석은 "서울은 자체 인구 재생산보다 지방에서 인구 유입을 받는 구조"라고 지적하면서 "지방 소멸은 궁극적으로 국가 경쟁력 저하로 국가 소멸로까지 이어질 것"이라고 지적했다. 또한 "수도권 1등 국민, 지방은 2등 국민으로 분열됐다"는 문 대통령의 우려도 전했다. 아울러 조 수석은 "지방이 없으면 서울도 없다. 지방자치제도를 한 단계 발전시키고 지방 정부 스스로 지방에 맞는 행정을 할 수 있어야 한다"고 제언했다.

이번 개헌안에서는 지방분권 개헌을 선언한다. 개정안 제1조 제3항에 '대한민국이 지방분권을 추구한다'고 명시하기로 했다. 이 같은 총론에 이어 각종 각론을 다양하게 넣는다는 복안이다. 지방정부 구성에 자주권을 부여한다. 자치행정권과 자치입법권을 강화한다.

법률에 정하지 않고 있는 사항을 조례로 정할 수 없는 현재의 틀을 고쳐, 법률에 위배되지 않는 한 조례를 정할 수 있도록 문호를 넓힌다. 다만 국민 권리를 제한하는 경우까지 무한정 조례 입법권을 보장하는 것은 아니라고 조 수석은 설명했다.

지방자치단체장이나 지방의원에 대한 소환제를 시행해 문제있는 공복을 지역민이 견제하도록 한다.

지방세 조례주의를 도입, 법률에 위반되지 않는 범위에서 세목과 징수 방법 등을 정할 수 있게 보장한다. 다만 지방정부와 국가간, 지방정부 상호간 재정 조정 근거를 마련해 지나치게 지방간 재정 격차가 벌어지지 않도록 한다.

중앙과 지방의 소통은 지방자치분권회의 구축 등으로 보장한다. 국정에 지방의 운영이 반영될 수 있도록 하는 것. 지방에 관련된 법안 처리 과정에서 국회의장이 지방에 이를 통보, 의견을 접수하도록 한다.

총강에 수도 조항을 넣고, 공무원 전관 예우 방지 조항을 삽입한다.

김형연 법무비서관(왼쪽)이 파란 골무를 끼고 서류를 넘기는 모습이 이채롭다. 오른쪽은 조국 민정수석비서관. ⓒ 청와대

수도 문제는 과거 헌법재판소가 '관습헌법' 결정을 내림으로써, 수도 이전 등을 추진하는 것이 사실상 원천 불가능했다. 이를 법률로 정하게끔 길을 터 수도의 기능 분산 등이 가능하도록 한다.

문화에 대한 관의 통제를 배격한다. 최순실씨 국정 농단 등의 교훈을 살리겠다는 의지로 읽힌다. '국가는 문화의 자율성과 다양성을 위해 노력해야 한다'고 규정할 것으로 조 수석은 설명했다.

조 수석은 "경제가 성장해도 가계 소득은 줄어들고 빈곤 대물림, 중산층 붕괴 등이 국민통합을 가로막는다. 이를 해결하지 않으면 대한민국 미래는 어두울 수밖에 없다"며 경제민주화와 토지공개념 등을 개헌안에 반영한다고 짚었다.

현행 헌법에서는 이미 경제민주화를 위해 국가가 공공필요성과 규제 차원에서 재산권의 사회구속성을 인정하고 있다. 이에 근거해 현재 개발이익환수제 등이 시행되는 것. 다만 토지공개념에 대해서 명시적으로 규정함으로써 부동산을 소유가 아닌 투기 대상으로 보는 데 근원적 제약을 가해야 한다는 주문이 일각에서 대두돼 왔고 문재인 정부에서는 이를 수용, 개헌에 반영하려는 것이다.

토지공개념은 토지의 소유와 처분은 공공의 이익을 위해 적절히 제한할 수 있다는 개념이다. 사실상 토지와 주택 등 부동산 보유에 따른 일정 수준 이상의 자본소득은 불로소득으로 간주해 '징벌적 과세'를 하겠다는 의미로 받아들여진다. 이번 개헌이 성공하면, 재산권 침해 등의 이유로 위헌 또는 헌법불합치 결정을 받은 택지소유상한제에 관한 법률이나 토지초과이득세법 등이 다시 도입될 것으로 점쳐진다.

양극화 개소 및 일자리 창출 등을 위해 사회적경제 진흥을 국가적 의무로 규정한다. 골목상권 보호와 소상공인 육성 내용도 담는다. 농어민을 지원하고 소비자를 보호한다는 철학을 실현하겠다는 것이다. 조 수석은 "농업에 대해서는 식량 안보 등 공익적 관점에서 접근할 필요가 있다"고 강조했다.

기초학문 진흥도 헌법적 가치로 규정한다.

조 수석은 "헌법이 바뀌면 내 삶이 바뀐다. 새로운 대한민국은 개헌으로 시작될 것"이라며 국민들의 지지를 당부했다.